改革開(kāi)放以來(lái), 尤其是21世紀以來(lái), 隨著(zhù)城市化的加速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高, 中國城市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增。據統計, 2000年到2015年, 全國僅收集和運送到各生活垃圾處理場(chǎng) (廠(chǎng)) 的城市生活垃圾量, 就由11819萬(wàn)噸/年增長(cháng)到19142萬(wàn)噸/年。1而與城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長(cháng)不相適應的是, 中國城市生活垃圾管理在很多方面還具有傳統廢物管理模式的特征, 適合國情的現代化城市生活垃圾管理模式還未建立起來(lái)。這無(wú)疑給城市管理和發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰, 成為制約城市化、環(huán)境保護及可持續發(fā)展的重要因素。面對這樣一個(gè)日益嚴峻的問(wèn)題, 國內學(xué)界自20世紀80年代中期以來(lái)即開(kāi)始研究, 2001年以后則給予了越來(lái)越多的關(guān)注。本文旨在從公共管理的視角對國內學(xué)界32年來(lái) (1985—2016年) 關(guān)于中國城市生活垃圾管理問(wèn)題的理論研究進(jìn)行一次階段性總結和評析, 以了解這項研究的一般狀況、學(xué)界對城市生活垃圾管理中公共管理問(wèn)題的認識, 以及這項研究存在的不足與前進(jìn)的方向。

西方學(xué)界關(guān)于生活垃圾管理的研究始于20世紀70年代, 以美國亞利桑那大學(xué)威廉·拉什杰 (William L.Rathje) 博士創(chuàng )立垃圾學(xué)為標志。研究脈絡(luò )大致可分為三個(gè)階段:第一階段, 20世紀70年代, 研究主題是垃圾收費和末端無(wú)害化處理。第二階段, 20世紀80年代, 以源頭減量化為主。第三階段, 20世紀90年代以后, 主要研究循環(huán)經(jīng)濟視角下的垃圾資源化和減量化問(wèn)題。國內關(guān)于城市生活垃圾管理的研究起步較晚, 能夠查閱到的早文獻發(fā)表于1985年, 重點(diǎn)關(guān)注這一問(wèn)題則是21世紀以來(lái)。由于后面還將對城市生活垃圾管理過(guò)程中更具實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題進(jìn)行總結, 這里主要就國內學(xué)界對此問(wèn)題研究的發(fā)展階段、研究成果的數量與質(zhì)量、研究主題等一般性狀況進(jìn)行歸納。在歸納和述評之前, 需要說(shuō)明的還有以下兩點(diǎn):第一, 本文在后面述評的對象為中國知網(wǎng) (CNKI) 1985—2016年間題名中包含“城市生活垃圾”的文獻, 但考慮到中國知網(wǎng)對2016年文獻的統計還不全, 因此本部分的文獻統計截至2015年。統計的文獻主要包括期刊文獻、碩博士論文、會(huì )議文獻、報紙文獻四類(lèi)。第二, 在評估指標選取上, 本文參考了美國學(xué)者斯塔林斯 (Robert Stallings) 和費里斯 (James Ferris) (Stallings&Ferris, 1988) 、豪斯頓 (David Houston) 和德利萬(wàn) (Sybil Delevan) (Houston&Delevan, 1990) 、國內學(xué)者何艷玲 (2007) 、丁煌和李曉飛 (2013) 等的研究, 主要選取了研究成果發(fā)表年份、數量、出處、主題等指標。

研究階段指的是學(xué)界對某一現實(shí)問(wèn)題或科學(xué)問(wèn)題關(guān)注、研究的發(fā)展過(guò)程, 標志著(zhù)該項研究的“熱度”。本文選取相關(guān)年份的研究成果數量來(lái)評估城市生活垃圾問(wèn)題的研究階段。研究成果的數量越多, 說(shuō)明該項研究越“熱”, 反之則越“冷” (見(jiàn)圖1、表1) 。

由圖1和表1可以看出, 國內關(guān)于城市生活垃圾管理的研究基本上可以分為三個(gè)階段:個(gè)別關(guān)注期 (1985—1995年) 、關(guān)注度提升期 (1996—2005年) 、持續關(guān)注期 (2006—2015年) 。在第一階段, 這一問(wèn)題僅受到極少數學(xué)者的關(guān)注, 11年間僅發(fā)表相關(guān)研究成果81篇, 年均只有7篇。碩博士論文、會(huì )議文獻、報紙文獻對這一問(wèn)題竟然連1篇成果都沒(méi)有。在第二階段, 這一問(wèn)題受到的關(guān)注度不斷提升。年發(fā)表的文獻數量由1996年的19篇, 增長(cháng)到2005年的223篇, 年均發(fā)表相關(guān)成果110篇。不僅期刊文獻數量持續增長(cháng), 碩博士論文、會(huì )議、報紙等都對這一問(wèn)題給予了越來(lái)越多的關(guān)注。在第三階段, 學(xué)界對這一問(wèn)題的關(guān)注度進(jìn)入了一個(gè)持續較高且相對穩定的時(shí)期。年均發(fā)表的文獻達到248篇且每年都穩定在200篇以上;少者為2006年 (205篇) , 多者為2007年和2011年 (皆為295篇) ;且各類(lèi)文獻的數量都相當可觀(guān)。

研究成果的質(zhì)量指的是研究成果的優(yōu)劣程度, 標志著(zhù)一項研究的發(fā)展水平。在學(xué)界, 一般以研究成果的出處、社會(huì )認可度等來(lái)代表研究成果的質(zhì)量。本文以CSSCI期刊論文、博士學(xué)位論文、人大復印資料轉載等三項指標來(lái)具體評估這項研究成果的質(zhì)量 (見(jiàn)圖2) 。

由圖2可以看出, 31年來(lái)相關(guān)研究的重要文獻數量并不多, 僅發(fā)表CSSCI期刊論文103篇, 博士論文54篇, 除CSSCI期刊論文外的人大復印資料轉載18篇, 總共只有175篇2, 僅占全部文獻數 (3657篇) 的4.8%。

研究主題是一項研究的主要關(guān)注點(diǎn), 標志著(zhù)該項研究成果的主要內容。城市生活垃圾管理具有非常豐富的內容, 例如:按照管理過(guò)程分, 有源頭產(chǎn)生、中間收運、末端處理等環(huán)節;按照管理成熟程度的不同, 有不同國家和地區的經(jīng)驗借鑒, 以及國內不同城市之間的比較;等等。本文以CSSCI期刊論文、博士學(xué)位論文、人大復印資料轉載論文等175篇重要的研究成果為例來(lái)分析學(xué)界對這項研究的主要關(guān)注點(diǎn) (見(jiàn)圖3) 。

如圖3所示, 學(xué)界為關(guān)注的是城市生活垃圾的處理環(huán)節, 共發(fā)表重要研究成果93篇, 占全部重要文獻數的53%。其后依次為綜合研究3 (23篇) 、垃圾分類(lèi)收集 (15篇) 、國內城市案例研究 (13篇) 、收費 (11篇) 、資源化 (10篇) 、域外經(jīng)驗 (8篇) 、文獻綜述 (2篇) 。

在了解了學(xué)界關(guān)于城市生活垃圾管理研究的一般狀況之后, 本文下面將關(guān)注學(xué)界對這一領(lǐng)域更具“實(shí)質(zhì)性”問(wèn)題的研究。城市生活垃圾管理的過(guò)程可以分為源頭產(chǎn)生、中間收運、末端處理等環(huán)節, 本文即以此為線(xiàn)索, 梳理學(xué)界在相關(guān)問(wèn)題上的觀(guān)點(diǎn)和認識。源頭產(chǎn)生階段是城市生活垃圾管理的起始階段, 主要是減少垃圾的產(chǎn)生和對產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行分類(lèi)的過(guò)程。學(xué)界對這一階段重點(diǎn)關(guān)注的是生活垃圾的源頭減量和分類(lèi)問(wèn)題。

源頭減量指的是從源頭上減少生活垃圾的產(chǎn)生量, 學(xué)界對于這方面的研究還很少。其重要原因在于“生活垃圾減量化”含義的多樣性和模糊性。例如, 有學(xué)者指出, 城市生活垃圾的減量有源頭減量、中間減量和末端減量三種含義 (黃中顯、付健, 2015) , 而在實(shí)踐中, 更加強調的則是中間減量———通過(guò)垃圾分類(lèi)減少中間清運量 (袁開(kāi)福、羅貴文, 2010;雷秉亞、安沁生, 2010) 和末端減量———通過(guò)焚燒、堆肥等方式減少末端排放量 (謝新源等, 2011) 。立法者雖然注意到了源頭減量的重要性, 但是法律規范大多是示范性、倡導性和宣誓性的, 缺乏可操作的規范體系, 對家庭垃圾排放問(wèn)題重視不夠 (黃中顯、付健, [27]) , 同時(shí)也缺乏相關(guān)的財稅、價(jià)格等市場(chǎng)手段的支持, 企業(yè)和社會(huì )公眾對此了解不足 (陳思勤、樓紫陽(yáng), 2016;侯燕等, 2007) 。為了促進(jìn)城市生活垃圾的源頭減量, 一些學(xué)者也提出了相應的措施。例如:將清潔生產(chǎn)理念引入城市生活垃圾管理, 限制一次性用品、減少過(guò)度包裝, 采用易于社會(huì )循環(huán)利用的包裝材料和包裝方法、加大相應的宣傳力度, 在全社會(huì )范圍內樹(shù)立節約光榮、浪費可恥的價(jià)值觀(guān)等 (趙國華等, 2008;陳浩、樸光玄, 2010;王正言, 2006;馮曉星, 2013) 。

垃圾分類(lèi)是現代生活垃圾管理的一個(gè)重要環(huán)節, 指的是生活垃圾的產(chǎn)生者 (居民) 按照特定的標準將自己產(chǎn)生的生活垃圾進(jìn)行歸類(lèi), 以利于生活垃圾的收運、處理。當前學(xué)界對城市生活垃圾分類(lèi)問(wèn)題的關(guān)注主要集中在分類(lèi)政策、分類(lèi)標準、分類(lèi)意識等方面。

一是, 分類(lèi)政策研究。在分類(lèi)政策方面, 主要觀(guān)點(diǎn)認為中國生活垃圾分類(lèi)存在制度缺失, 缺乏明確細致、可操作性的政策法規。無(wú)論是全國性法規, 還是地方性法規, 對城市生活垃圾的分類(lèi)收集都做出了原則性的規定, 但沒(méi)有對政府、企業(yè)和個(gè)人應負的責任和義務(wù)進(jìn)行明確規定, 更沒(méi)有制定有關(guān)違規行為的具體懲罰標準, 導致這些規定往往形同虛設 (譚文柱, 2011;宣琳琳、馬丹陽(yáng), 2014) 。陳子玉等 (2016) 通過(guò)對南京市社區居民問(wèn)卷調查, 運用政策執行的“模糊-沖突”模型, 對南京市的垃圾分類(lèi)政策實(shí)施進(jìn)行的研究發(fā)現, 垃圾分類(lèi)政策也存在著(zhù)模糊性和沖突性。垃圾分類(lèi)政策失敗的癥結在于制定了法律規范, 卻沒(méi)有建立相應的監管機制來(lái)保障它的實(shí)施 (吳宇, 2012) 。相較于居民的分類(lèi)投放意識而言, 當前生活垃圾分類(lèi)中更重要的是法律法規等制度上的問(wèn)題 (閻憲等, 2010) 。行為控制、法規與道德約束是制約城市生活垃圾源頭分類(lèi)的兩個(gè)主要因子 (田鳳權, 2014) , 因此, 政府在制定政策中要規范城市生活垃圾主體的權利與責任義務(wù), 明確相應的懲罰標準 (孟彩英, 2015) ;加快制定城市生活垃圾分類(lèi)收集的管理法規、實(shí)施細則和具體辦法, 形成更具實(shí)踐指導意義的城市生活垃圾分類(lèi)政策體系 (陳冰花等, 2001;綦文生, 2014) 。

二是, 分類(lèi)標準研究。建立科學(xué)的、適合國情的分類(lèi)標準是現代化城市生活垃圾管理的基礎之一, 也是當前城市生活垃圾管理中的難點(diǎn)之一。在這一問(wèn)題上, 學(xué)者們傾向于認為當前中國尚缺乏明確細致的分類(lèi)標準。有學(xué)者指出, 2004年建設部頒布的《城市生活垃圾分類(lèi)及其評價(jià)標準》雖然列出了6大類(lèi)生活垃圾, 但仍然是非常粗線(xiàn)條的, 需結合實(shí)際不斷完善 (綦文生, 2014) 。各城市的生活垃圾分類(lèi)政策中也缺乏細致的分類(lèi)標準, 而且不同城市執行的生活垃圾分類(lèi)標準也不一樣 (吳宇, 2012) 。在既有的研究中, 學(xué)者們也認識到了城市生活垃圾分類(lèi)標準構建的復雜性。有學(xué)者指出, 分類(lèi)標準過(guò)粗, 不能很好地起到分類(lèi)的效果, 還需要很多后續分類(lèi);分類(lèi)標準過(guò)細, 則單位和居民的工作量太大, 對居民認知度也帶來(lái)一定困難 (孫曉杰等, 2009) 。關(guān)于如何構建適合國情的分類(lèi)標準, 一些學(xué)者也提出了自己的思考。例如, 有研究認為, 生活垃圾的分類(lèi)標準應具有易為居民理解和接受、精細完備等特點(diǎn), 形成更為科學(xué)精細的技術(shù)標準體系、科學(xué)的分類(lèi)方法和接地氣的垃圾分類(lèi)標準 (綦文生, 2014;許碧君, 2012) 。

三是, 分類(lèi)意識研究。社會(huì )公眾對垃圾分類(lèi)的認知、理解和支持是城市生活垃圾管理政策實(shí)施成敗的關(guān)鍵條件 (何德文等, 2003;王子彥等, 2008) 。近年來(lái), 中國公眾的環(huán)保意識已經(jīng)有所覺(jué)醒, 但受傳統習慣的影響, 生活垃圾分類(lèi)意識還比較薄弱。城市居民的生活垃圾管理習慣還沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化, 存在著(zhù)對垃圾分類(lèi)的生態(tài)意義和社會(huì )意義了解不多、理解不深等問(wèn)題 (田諾, [52]) 。即使在上海這樣相對發(fā)達的城市, 生活垃圾分類(lèi)的情況也不容樂(lè )觀(guān) (綦文生, 2014) 。在現代生活垃圾管理體系構建過(guò)程中, 政府喚起和提升公眾的生活垃圾管理意識和知識具有非常重要的意義。對此, 學(xué)者們提出了一些建議。第一, 提高居民垃圾分類(lèi)的素質(zhì), 包括知識、意識和能力。政府要重視環(huán)保教育, 從小抓起, 將環(huán)境保護、垃圾分類(lèi)回收等知識內容融進(jìn)教材, 貫穿于幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)教育的全過(guò)程;加強環(huán)保宣傳, 讓公眾知曉垃圾分類(lèi)的意義并形成習慣 (高成全, 2012;孟彩英, 2015) 。同時(shí)在垃圾分類(lèi)過(guò)程中要更加注重公民參與, 鼓勵公民積極參與生活垃圾管理, 努力提高其參與意識, 增強其參與能力 (趙宇峰等, 2008;徐金龍等, 2012) 。第二, 有效激勵居民的生活垃圾分類(lèi)行為。有研究指出, 為有效激勵居民實(shí)施生活垃圾源頭分類(lèi), 必須從感知到的行為障礙、環(huán)境態(tài)度、主觀(guān)規范、公共宣傳教育、利他的環(huán)境價(jià)值、利己的環(huán)境價(jià)值、感知到的行為動(dòng)力等7個(gè)方面加以正確引導 (曲英, 2011) 。

中間收運階段是聯(lián)結城市生活垃圾源頭產(chǎn)生與末端處理的中間環(huán)節, 包括城市生活垃圾的清掃、收集、運輸 (轉運) 等管理過(guò)程。學(xué)界對這一階段的研究總體比較薄弱, 主要集中在收運路線(xiàn)、收集體系、收運效果等方面。

學(xué)者們認為, 在中間收運階段, 生活垃圾收運路線(xiàn)不科學(xué)、轉運設施建設困難等問(wèn)題比較突出。有研究指出, 由于生活垃圾運輸路線(xiàn)缺乏科學(xué)的規劃和設計, 造成人力、物力、財力的大量損失及有用資源的嚴重浪費, 為后續的垃圾處理增加困難 (王芳芳等, 2010) ;生活垃圾中轉站的建設也變得困難重重, 特別是在人口高度密集、土地資源供應極為緊張、交通擁堵壓力巨大、環(huán)境保護要求較高的中心城區建設大中型生活垃圾中轉站, 需要解決諸如土地資源、城市景觀(guān)、環(huán)境衛生、環(huán)境污染及其治理等棘手問(wèn)題 (韋吉社、張健, 2014) 。城市生活垃圾的良好收運需要科學(xué)合理的收運路線(xiàn)和完善的轉運設施?；诖? 有學(xué)者建議應運用GIS (地理信息系統) 以及AHP (層次分析法) 等現代信息技術(shù), 建立可視化的多目標運輸體系, 以確定生活垃圾的佳運輸路徑 (王桂琴等, 2010) 。中心城區一體式生活垃圾中轉站的建設, 應綜合考慮其外部空間的邊界、場(chǎng)所、出入口、通道、標志、周邊等六個(gè)構成要素 (韋吉社、張健, [61]) 。

這方面的研究主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上。一是對非正式垃圾收集體系的研究。學(xué)者們指出, 由于中國城市還存在相當數量的“拾荒”人員, 居民也有從生活垃圾中分揀“廢品”出售給“廢品收購站”的傳統, 雖然表面上沒(méi)有建立起一套完整的生活垃圾分類(lèi)收集體系, 但實(shí)際上存在著(zhù)一套非正式的垃圾收集體系 (郭素榮、陳宗團, 2000;吳金芳, 2013) 。這套以市場(chǎng)機制為主的非正式生活垃圾收集體系在再生資源收集方面發(fā)揮了重要作用, 如有學(xué)者以北京市為例, 估算出大約30%的生活垃圾得到了資源化收集處理 (周燕芳、熊惠波, 2010) 。同時(shí)也有研究指出, 在沒(méi)有外在強制性力量影響的條件下, 這樣的生活垃圾收集體系也會(huì )出現無(wú)序競爭、特殊垃圾無(wú)法收集、廢品加工造成二次污染等問(wèn)題 (吳金芳, 2013) 。二是對現代生活垃圾收集體系構建的研究。學(xué)界對這一問(wèn)題的研究主要集中在兩個(gè)問(wèn)題上:第一, 收集體系的構成主體問(wèn)題。戴桂林等 (2008) 在研究城市廢舊家電收集體系時(shí)提出, 要建立聯(lián)合收集模式, 使家電制造商、第三方物流企業(yè)、零售商等主體在價(jià)值鏈上進(jìn)行互補合作。王小紅和張弘 (2013) 基于經(jīng)濟學(xué)視角提出通過(guò)經(jīng)濟刺激方式吸引城市居民、垃圾拾荒者、廢品收集小販、廢品收集企業(yè)等社會(huì )和市場(chǎng)力量進(jìn)入垃圾收集行業(yè), 實(shí)現整個(gè)社會(huì )綜合效應的增加。婁成武 (2016) 在對德國、巴西以及中國的垃圾收集模式進(jìn)行比較分析的基礎上, 提出城市生活垃圾收集網(wǎng)絡(luò )的構建要明確政府、居民、拾荒者、相關(guān)上下游企業(yè)等主體責任, 有效發(fā)揮各主體的作用。第二, 政府在收集體系中的角色問(wèn)題。學(xué)者們指出, 政府應監督相關(guān)企業(yè)履行收集義務(wù), 依法對不履行行為實(shí)施必要處罰;出臺優(yōu)惠的廢品收集政策, 鼓勵小區實(shí)現垃圾分裝收集, 鼓勵生活垃圾分類(lèi)收集和再生資源收集的銜接;扶持拾荒者成立合作社, 承擔重要的協(xié)調功能等 (戴桂林等, 2008;程玲俐、吳鈾生, 2012;婁成武, 2016) 。

近年來(lái), 隨著(zhù)循環(huán)經(jīng)濟和可持續發(fā)展理念的不斷深入, “垃圾是放錯了地方的資源”的理念逐漸得到人們的認同。由于自然資源的稀缺性和物質(zhì)守恒定律, 城市生活垃圾中的幾乎所有成分對人類(lèi)都具有“再利用價(jià)值” (王偉, 2001) 。當前雖然中國大多數城市都已開(kāi)展垃圾回收工作, 但實(shí)際效果卻不盡人意。這主要表現在以下兩個(gè)方面, 一是回收率比較低。與發(fā)達國家相比, 中國城市生活垃圾中可回收物 (如紙類(lèi)、塑料、玻璃金屬等) 的含量并不低 (董越勇等, [14]) , 但各地城市生活垃圾的平均回收率不到10%, 遠遠低于發(fā)達國家50%以上的回收率 (王小紅、張弘, 2013) 。二是回收面比較窄。城市生活垃圾中, 除去廢舊紙張或紙制品、廢舊金屬、啤酒瓶、飲料瓶等經(jīng)濟價(jià)值較高的廢舊物品外, 其余眾多種類(lèi)的資源性垃圾都被作為一般性垃圾進(jìn)行了填埋或者焚燒, 沒(méi)有得到有效的回收利用 (婁成武, 2016) 。之所以收運效果較差, 一個(gè)重要原因在于現代化的再生資源回收體系還沒(méi)有建立起來(lái)。對此有學(xué)者指出, 廢品回收工作基本是由個(gè)體戶(hù)完成的, 政府環(huán)衛部門(mén)只負責清運生活垃圾, 被個(gè)體戶(hù)漏過(guò)的廢品, 基本上當作垃圾被環(huán)衛部門(mén)清運、填埋了, 因此導致生活垃圾中有用物品的回收率較低 (王偉, 2001) 。

末端處理即運用焚燒、填埋、堆肥等方式對生活垃圾的后處置。這是現代城市生活垃圾管理的一個(gè)重要環(huán)節, 很大程度上標志著(zhù)一個(gè)城市的生活垃圾管理能力和水平。相較于前兩個(gè)階段而言, 學(xué)界對這一階段的研究給予了較多的關(guān)注, 在處理方式、處理設備和技術(shù)水平、處理設施建設中的資金籌集、處理設施建設引起的社會(huì )穩定和鄰避沖突等問(wèn)題上都進(jìn)行了一定的研究。

現代城市生活垃圾的無(wú)害化處理主要有填埋、堆肥、焚燒等三種方式。環(huán)境上有效、經(jīng)濟上可承受、社會(huì )大眾認可是現代城市生活垃圾無(wú)害化方式選擇應遵循的三大原則 (王明珠, 2013) 。國外發(fā)達國家和地區的實(shí)踐顯示, 焚燒越來(lái)越成為生活垃圾處理和再資源化的主要方式。在國內, 近年來(lái)雖然焚燒發(fā)電方式受到各地政府的普遍青睞, 但城市生活垃圾焚燒處理的比例仍然較低 (黃潤源, 2010) , 直到2012年, 全國3/4的城市生活垃圾還是用填埋、堆肥等較為傳統的方式來(lái)處理的, 只有不到1/4的生活垃圾通過(guò)焚燒方式處理 (薛立強, [70]) 。

學(xué)者們認為, 雖然近年來(lái)中國城市生活垃圾焚燒及尾氣凈化技術(shù)有了相當程度的提升 (毛庚仁等, 2010) , 但很多城市的生活垃圾處理設備和技術(shù)水平與國外相比還有較大的差距。例如, 有調查認為, 中國很多中小城市的垃圾處理設備和技術(shù)水平十分落后, 普遍存在著(zhù)機械老化、防滲漏措施不達標、無(wú)害化處理整體水平低等問(wèn)題 (周林潔, 2013) 。同時(shí), 適合中國特殊城市生活垃圾組分的無(wú)害化處理技術(shù)還亟待突破和提升。有學(xué)者指出, 在堆肥處理中, 中國城市生活垃圾多渣性和不可降解組分高等特點(diǎn)使得堆肥過(guò)程中除了需要傳統的發(fā)酵外, 還必須設置復雜的分洗、破碎等設備, 而當前的技術(shù)和工藝條件卻難以達到要求;在焚燒處理中, 水、渣、灰、鹽等含量高及含熱量低等特點(diǎn)不僅增加了焚燒成本, 而且還增加了尾氣中的氯化物和顆粒物, 造成腐蝕焚燒爐、加重二噁英等二次污染等問(wèn)題, 而這些問(wèn)題的解決當前而言也是技術(shù)難題 (毛庚仁等, 2010) 。城市生活垃圾處理受到處理設備和技術(shù)水平的嚴格限制, 如何研制出適合國情的處理設備和技術(shù)水平是生活垃圾管理中的基礎性問(wèn)題。為解決這些問(wèn)題, 學(xué)者建議應建立一支高水平、高素質(zhì)的環(huán)衛科研隊伍, 積極開(kāi)展生活垃圾處理的科學(xué)研究和技術(shù)攻關(guān), 以不斷提高生活垃圾處理能力和開(kāi)辟綜合利用的新技術(shù)、新途徑;應加強對生活垃圾中有用物質(zhì)進(jìn)行深度回收利用技術(shù)、適合國情的無(wú)害化處理技術(shù)的研究;應加快焚燒技術(shù)引進(jìn)吸收以及關(guān)鍵設備國產(chǎn)化的進(jìn)程, 扶持氣化熔融焚燒技術(shù)等高效資源化、污染物接近零排放的新型焚燒技術(shù), 以及具有自主知識產(chǎn)權的垃圾焚燒尾氣凈化技術(shù)的研制和創(chuàng )新 (杜雪蓮、高勝超, 2013;李輝, 2014;張英民等, 2011) 。

城市生活垃圾處理設施建設需要大量的資金, 其來(lái)源主要有政府財政、企業(yè)、社會(huì )主體等。很長(cháng)一段時(shí)間, 由于垃圾處理產(chǎn)業(yè)投資大、建設和投資回收期長(cháng)、投資回報率低等多種因素 (曹娜、王玲, 2009) , 政府是唯一的投資主體, 因此很多城市政府存在著(zhù)對生活垃圾管理重視不夠、資金投入不足的問(wèn)題。例如, 一些學(xué)者的研究發(fā)現, 2009年各省級政府對生活垃圾處理資金的投入普遍很少, 只有北京超過(guò)10億元, 有13個(gè)省級政府的投入還不足1億元, 上海、天津兩市的投入分別僅有0.59、0.15億元 (陳蘭芳等, 2012) 。在未來(lái)一段時(shí)期, 隨著(zhù)垃圾焚燒廠(chǎng)等處理設施建設的增加, 僅靠政府財政已經(jīng)難以滿(mǎn)足巨大的投資需求, 因此需要形成多元化的融資渠道。一方面政府要進(jìn)一步加大財政支持力度, 增加生活垃圾處理設施建設的財政投入 (石文偉, 2014) ;另一方面, 還要利用其他投資主體和銀行、國債、股票等融資手段盡快融入城市生活垃圾管理領(lǐng)域, 鼓勵社會(huì )資金參與生活垃圾處理設施的建設和運營(yíng) (宣琳琳、馬丹陽(yáng), 2014;曹娜、王玲, 2009) 。企業(yè)和社會(huì )資金在參與城市生活垃圾處理設施建設過(guò)程中可采用的項目模式包括BOT (Build-Operate-Transfer) 、TOT (Transfer-Operate-Transfer) 以及BOO (Build-Own-Operate) 等 (常杪等, [2]) 。同時(shí)值得注意的是, 在公私合作模式即PPP模式 (Public-PrivatePartnership) 下, 政府只是將生活垃圾處理設施的投資、建設、運營(yíng)等工作轉移給了企業(yè), 但垃圾處理結果和終法律責任則由政府承擔 (孟春等, 2014) 。當前PPP模式應用于垃圾處理設施建設方面存在很多問(wèn)題, 例如項目招標程序不完善不透明、地方政府過(guò)于看重較低的垃圾處理支付價(jià)格、有些地方政府拖欠相關(guān)費用、鄰避現象日趨嚴重、規劃滯后影響市場(chǎng)需求、欠發(fā)達地區社會(huì )資本參與不足以及企業(yè)風(fēng)險較大等 (薛濤, 2014;常杪等, 2010) 。為解決這些問(wèn)題, 學(xué)者也提出了相應的建議, 主要有健全專(zhuān)門(mén)的PPP法律法規、完善財政補貼機制、加強政府監管、正確抉擇特許經(jīng)營(yíng)合同的關(guān)鍵條件等 (韓帥奇等, [21];孟春等, 2014) 。

當前城市生活垃圾處理面臨著(zhù)人口規模膨脹、土地空間有限、處理設施緊缺、對社會(huì )穩定的影響較大等突出問(wèn)題 (梁昊光、汪小勤, 2008) 。尤其是在生活垃圾中轉站、焚燒廠(chǎng)等處理設施建設的過(guò)程中, 影響社會(huì )局部穩定的問(wèn)題非常突出, 由此引起的環(huán)境群體性事件此起彼伏。一方面, 大的國內環(huán)境背景要求政府多建生活垃圾處理設施, 特別是垃圾焚燒發(fā)電項目;另一方面, 民眾對垃圾處理設施建設的抵觸卻呈加劇趨勢 (吳金芳, 2013) 。隨著(zhù)垃圾焚燒暴露出來(lái)越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題, 尤其是焚燒產(chǎn)生的二噁英的強致毒性問(wèn)題, 使得政府和民眾之間的矛盾日漸激化, 環(huán)境抗爭和鄰避沖突行為時(shí)有爆發(fā) (陳寒, [4]) 。為解決城市生活垃圾處理設施建設引起的多種問(wèn)題, 學(xué)者們從決策制度、信息公開(kāi)、生態(tài)補償以及監管機制等多方面進(jìn)行了研究。相關(guān)研究認為, 城市生活垃圾處理決策必須明確相應的利益相關(guān)者, 構建支持信息數據庫, 加強相關(guān)的公信力建設, 采用適當的決策方法;應采取生活垃圾處理全過(guò)程的信息公開(kāi)制度, 制定有關(guān)生活垃圾處理過(guò)程中公眾參與的相關(guān)法律法規, 明確公民的環(huán)境權;解決機制和制度設計應遵循生態(tài)補償、環(huán)境正義、平等協(xié)商、選址決策程序公開(kāi)、人性公平等原則;加強政府監管, 建立利益相關(guān)者有效參與的監管機制等 (許威, 2013;劉洪濤等, 2013;張向和、彭緒亞, 2010;劉東、李璞, 2012) 。

在城市生活垃圾管理中, 有一些問(wèn)題涉及管理的全過(guò)程, 不能簡(jiǎn)單地歸為上述任何一個(gè)環(huán)節, 本文將其稱(chēng)為“整體性管理問(wèn)題”。這些整體性的公共管理問(wèn)題主要是城市生活垃圾管理體制問(wèn)題和生活垃圾收費問(wèn)題。

一方面, 現行城市生活垃圾管理體制的問(wèn)題。學(xué)者們認為, 中國現行的城市生活垃圾管理體制是計劃經(jīng)濟體制下形成的, 長(cháng)期以來(lái)存在三個(gè)方面的問(wèn)題:一是, 多頭管理、職責交叉。這被認為是目前城市生活垃圾管理中的大弊端 (高成全, 2012) 。城市生活垃圾管理在橫向上涉及住房和城鄉建設、環(huán)保、商務(wù)、市容環(huán)衛等多個(gè)部門(mén)。其中住房和城鄉建設部門(mén)是城市生活垃圾管理的主管部門(mén), 有害垃圾及其污染防治由環(huán)保部門(mén)負責, 可回收垃圾的處理由商務(wù)部門(mén)負責, 城市生活垃圾的日常監管由市容環(huán)衛部門(mén)負責, 但這種分工對于未能分離出來(lái)的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成為盲區, 而且對于生活垃圾產(chǎn)生、收集、運輸等環(huán)節的權責歸屬模糊不清 (徐丹, 2014) 。在縱向上, 大城市基本形成了“條塊結合、以塊為主”的市、區縣、街道 (鄉鎮) 三級管理體制 (楊凌、元方, 2007) , 但卻存在著(zhù)上下級政府之間職責劃分不清, 各級政府都來(lái)管一件事的“職責同構”現象 (朱光磊、張志紅, 2005) 。二是, 政企不分、政社不分。作為一個(gè)公共問(wèn)題, 城市生活垃圾本應由政府、企業(yè)、社會(huì )協(xié)同治理, 但現實(shí)中卻存在著(zhù)政府成為唯一的城市生活垃圾管理責任者, 從生活垃圾的清掃、收集、運輸到處理, 全都由政府來(lái)承擔的問(wèn)題 (郭偉偉, 2010) 。在具體管理過(guò)程中, 存在著(zhù)政府部門(mén)作為管理者、執行者、監督者的“三者合一”現象。有研究指出, 雖然部分城市進(jìn)行了環(huán)衛服務(wù)市場(chǎng)化和事業(yè)單位企業(yè)化的改革, 但是改制建立的國有企業(yè), 并沒(méi)有充分參與市場(chǎng)競爭, 仍受環(huán)衛部門(mén)的直接或間接領(lǐng)導和管理 (徐丹, 2014) ;生活垃圾的清運、處置還是主要靠政府的大量補貼與行政命令手段, 垃圾處理者無(wú)經(jīng)濟利益驅動(dòng) (盧英方等, 2002) 。三是, 職責配置不到位。由于對城市生活垃圾問(wèn)題重視不夠, 應該給予的職責卻沒(méi)有給予。例如, 有學(xué)者指出, 城市生活垃圾往往是導致城市環(huán)境問(wèn)題的重要因素, 但主管環(huán)境問(wèn)題的環(huán)保部門(mén)卻在城市生活垃圾管理方面權限過(guò)小, 造成城市生活垃圾引起的環(huán)境問(wèn)題不能得到及時(shí)治理 (李珍剛、胡佳, 2013) 。

另一方面, 解決城市生活垃圾管理體制問(wèn)題的對策。為解決城市生活垃圾管理體制存在的問(wèn)題, 學(xué)者們提出了相關(guān)的對策建議。一是, 理順城市生活垃圾管理體制。有研究指出, 應改革管理體制, 明確劃分各部門(mén)的職責范圍, 做到權責明晰;整合環(huán)境保護部門(mén)和市容環(huán)衛部門(mén)職能, 成立綜合性環(huán)境保護和市容衛生管理局;通過(guò)對環(huán)保、環(huán)衛、垃圾回收利用等職能的統籌協(xié)調, 成立全國性、綜合性的環(huán)境和資源管理委員會(huì )等 (張英民等, 2011;李珍剛、胡佳, [33]) 。二是, 構建多元主體參與機制。有學(xué)者提出, 在城市生活垃圾管理領(lǐng)域應引入社會(huì )主體和市場(chǎng)主體, 形成以法治化為原則, 由政府集中監管, 以市場(chǎng)機制為推動(dòng)力, 多元社會(huì )主體參與的城市生活垃圾治理模式 (徐丹, 2014) 。在這一治理模式建構過(guò)程中, 有些學(xué)者認為要形成以政府為主導、市場(chǎng)和社會(huì )協(xié)作的“一主多元型”協(xié)作機制 (周林潔, 2013;李珍剛、胡佳, 2013) 。政府主要負責城市生活垃圾管理政策的制定, 積極發(fā)揮其方向盤(pán)和監管者的作用 (“廣州城市生活垃圾治理”課題組, 2014;張英民等, 2011) 。同時(shí), 在政府統一協(xié)調的前提下, 引入市場(chǎng)競爭機制, 鼓勵私人企業(yè)參與競爭。生活垃圾的清運應逐漸從政府部門(mén)剝離, 推向市場(chǎng), 由相關(guān)企業(yè)承擔, 垃圾的處理則實(shí)行市場(chǎng)化運作, 同時(shí)推行生活垃圾收費制度, 以減輕政府的財政負擔 (張英民等, [78]) 。

首先, 城市生活垃圾收費的經(jīng)驗借鑒研究。這部分研究主要介紹了先進(jìn)國家和地區的城市生活垃圾收費情況。有研究指出, 隨著(zhù)實(shí)踐的進(jìn)展, 先進(jìn)國家和地區的城市生活垃圾收費已經(jīng)由單純的為垃圾處理提供資金支持的“收費處理制度”發(fā)展為包括推動(dòng)源頭減量和分類(lèi)、促進(jìn)資源合理回收利用、實(shí)現垃圾處理市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化在內的“收費制度”, 現代城市生活垃圾收費的基本依據是“污染者付費原則”和“外部不經(jīng)濟性?xún)炔炕瓌t” (李大勇、郭瑞雪, 2005;馬本、杜倩倩, 2011) 。一些學(xué)者將國外的城市生活垃圾收費方式分為三種類(lèi)型:一是稅收方式, 將生活垃圾費附征于營(yíng)業(yè)稅、產(chǎn)品稅等稅收之中;二是公用事業(yè)收費方式, 將生活垃圾處理費附征于水、電等公用事業(yè)收費之中;三是, 直接收費方式, 政府對各類(lèi)生活垃圾產(chǎn)生者直接收取生活垃圾費。按計價(jià)方式不同, 國外生活垃圾收費主要分為定額制、計量制 (包括從量制和超量制) 兩種。定額制以戶(hù)或人頭作單位, 收取固定的生活垃圾費;從量制按生活垃圾量收取費用;超量制是在一定數量?jì)让赓M或者低價(jià), 超出數量收費或者收較高的費用 (袁開(kāi)福、羅貴文, 2010;李曉敏, 2014;康偉等, 2011) 。

其次, 中國城市生活垃圾收費制度建設的不足及建議。學(xué)者們指出, 生活垃圾處理收費包括收費標準、收費方式、費用使用、監督管理、法律責任等一系列內容, 但有關(guān)部委和地方出臺的生活垃圾處理收費辦法和實(shí)施細則卻規定得過(guò)于粗糙, 導致生活垃圾收費管理存在著(zhù)征收主體多樣、重復收費和亂收費現象嚴重、開(kāi)征率和實(shí)際收繳率較低、收費成本高、缺乏相應的監督機制等多重問(wèn)題 (周長(cháng)玲、于立杰, 2012) 。同時(shí)還存在收費覆蓋面相對狹窄、收費缺乏科學(xué)合理的依據、收費標準較低、費用被占用和挪用現象嚴重以及收費方式與生活垃圾排放量脫鉤等問(wèn)題 (張宏艷、李夢(mèng), 2011;王楠、閆如玉, 2015;褚祝杰等, 2012) 。因此, 必須建立健全城市生活垃圾處理收費制度。學(xué)者們提出, 完善現行生活垃圾收費制度必須解決好生活垃圾處理費率形成機制、征收中的“排他機制”、監督約束機制等問(wèn)題 (胡小強等, 2013) 。還要明確城市生活垃圾處理費征收的主管部門(mén), 確定征收途徑;收費模式由均等定額制向計量制轉變;建立嚴格的生活垃圾處理費管理體系;責任追究機制應更加嚴格和規范 (周長(cháng)玲、于立杰, 2012) 。

后, 關(guān)于定額收費與計量收費的爭論。在構建中國城市生活垃圾收費制度中, 應實(shí)行定額收費還是計量收費是學(xué)界爭論較多的一個(gè)問(wèn)題。有些學(xué)者贊同實(shí)行定額收費, 認為這種收費方式簡(jiǎn)單易行, 比較適合剛剛實(shí)行生活垃圾收費制度的情況, 而計量收費則面臨著(zhù)政策執行成本較高 (無(wú)論是按袋計量還是按桶計量, 都會(huì )增加環(huán)衛工人的工作量) 、監督困難 (如果缺乏有效的監督機制會(huì )導致非法傾倒生活垃圾的現象) 等問(wèn)題 (張越、魯明中, 2005;李曉敏, [32]) 。有些學(xué)者更加贊同實(shí)行計量收費, 認為政府實(shí)施城市生活垃圾計量收費是保障分配公平的需要 (褚祝杰等, 2012) , 計量收費對于促進(jìn)城市生活垃圾的減量化和資源化具有重要意義 (彭曉明等, 2006;趙麗君、劉應宗, 2009) 。有些學(xué)者則試圖調和兩種觀(guān)點(diǎn)的矛盾, 更為深入地分析了兩種收費方式的適用條件。張學(xué)才和李大勇 (2005) 從垃圾收費的發(fā)展情況和城市垃圾產(chǎn)量情況分析, 指出定額收費適用于生活垃圾收費的初始階段和垃圾產(chǎn)生量較小的城市, 而計量收費則適用于生活垃圾收費發(fā)展到一定水平和垃圾產(chǎn)生量較大的城市。杜倩倩等 (2014) 指出, 實(shí)行何種收費方式應該根據不同的情況來(lái)定, 計量收費是生活垃圾減量化必要政策, 適用于減量化努力的效果比較顯著(zhù)的生活垃圾, 其實(shí)行的前提條件是政策收益大于政策執行的成本。馬本和杜倩倩 (2011) 建議, 可在生活垃圾產(chǎn)生量大、收費實(shí)施時(shí)間較長(cháng)、無(wú)害化處理率高、處理設施服役期將滿(mǎn)的城市率先開(kāi)展計量收費試點(diǎn)。

由上述關(guān)于城市生活垃圾管理研究狀況的總結可以發(fā)現, 隨著(zhù)改革開(kāi)放以來(lái)中國城市化的發(fā)展、環(huán)境問(wèn)題的日益嚴重, 尤其是城市生活垃圾產(chǎn)生量的持續增長(cháng), 城市生活垃圾管理問(wèn)題日益受到學(xué)界的關(guān)注, 已經(jīng)產(chǎn)生了相當數量的研究成果, 其中的一些研究成果已經(jīng)達到了較高的水平。這些都標志著(zhù), 這項研究在中國已經(jīng)具有了一個(gè)較好的起步。然而, 從另一方面看, 當前的這項研究也還僅僅處于起步階段, 在研究?jì)热?、研究視角、研究方法等方面還存在一些局限。進(jìn)一步推進(jìn)這項研究, 需要找準前進(jìn)方向, 明確研究重點(diǎn), 以使其實(shí)現理論創(chuàng )新并對相關(guān)的實(shí)踐產(chǎn)生更為積極的影響。

本文認為, 這主要體現在下述三個(gè)方面:

通過(guò)對大量文獻的梳理發(fā)現, 城市生活垃圾管理近年來(lái)受到了多個(gè)學(xué)科的關(guān)注。很多研究成果從理工、環(huán)境、法學(xué)等學(xué)科的角度對城市生活垃圾的處理技術(shù)、污染排放控制、加強規制等方面進(jìn)行了研究, 甚至有些學(xué)者也對這一問(wèn)題進(jìn)行了跨學(xué)科的研究, 這些無(wú)疑都是可喜的。然而, 從先進(jìn)國家城市生活垃圾管理的實(shí)踐以及國外學(xué)界的相關(guān)研究來(lái)看, 除了技術(shù)、環(huán)保、規制等方面的問(wèn)題之外, 城市生活垃圾管理的非常重要的問(wèn)題, 特別是在適合國情的現代化城市生活垃圾管理模式構建過(guò)程中的問(wèn)題, 恰恰表現在公共治理方面, 即政府、公眾、企業(yè)、社會(huì )組織、專(zhuān)家等主體在城市生活垃圾管理的各個(gè)環(huán)節如何協(xié)調配合以構建起有效的管理機制的問(wèn)題。然而, 在這一問(wèn)題上, 國內學(xué)者的研究卻是很不夠的。很多研究只是對城市生活垃圾管理的現狀、存在問(wèn)題以及解決路徑作經(jīng)驗性的探討, 而缺乏從公共治理視角切入對這一問(wèn)題進(jìn)行具體深入的研究。例如, 從2000年起, 中國即在一些城市進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)收集的試點(diǎn), 但結果卻收效甚微 (孟思奇, 2014) , 其原因恐怕更多地在公共治理方面, 學(xué)界對此卻并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)深入的研究。在生活垃圾分類(lèi)標準方面, 很多學(xué)者關(guān)注的是如何細化分類(lèi)標準, 而實(shí)踐中普通公眾實(shí)行的卻是大類(lèi)粗分如“二分法”“三分法”“四分法”等。在末端處理階段, 近年來(lái)很多學(xué)者注意到了生活垃圾焚燒廠(chǎng)等處理設施選址和建設引起的環(huán)境群體性事件和鄰避沖突問(wèn)題, 但可惜的是很多研究只是著(zhù)眼于如何一般性地預防、處置環(huán)境群體性事件和鄰避沖突, 卻對于如何從公共治理的視角來(lái)進(jìn)行生活垃圾焚燒廠(chǎng)的可行性和必要性論證, 來(lái)估算相關(guān)的社會(huì )成本, 來(lái)推進(jìn)相關(guān)項目的有序實(shí)施等, 則關(guān)注和研究遠遠不夠。很大程度上, 正是貼近實(shí)踐的公共治理視角研究的不足造成了很多研究成果存在著(zhù)泛泛而談、結論趨同、價(jià)值不大等問(wèn)題。

就基于公共治理視角的研究而言, 由于受傳統研究方法的影響, 很多學(xué)者跳不出“現狀-問(wèn)題-措施”的思維模式, 研究框架趨同、研究方法單一。只有較少研究者能夠運用實(shí)證研究、案例研究、比較研究等研究方法對城市生活垃圾管理問(wèn)題進(jìn)行分析, 更多的是在傳統研究方法基礎上的一般性經(jīng)驗總結。城市生活垃圾管理不僅是一個(gè)復雜的理論問(wèn)題, 也是一個(gè)與社會(huì )發(fā)展緊密相關(guān)的現實(shí)問(wèn)題。近年來(lái), 無(wú)論是國家層面還是城市層面, 已經(jīng)對這一問(wèn)題給予了相當的重視, 一些城市也進(jìn)行了城市生活垃圾管理方面的改革, 探索出了一些有效的管理機制和管理方式。這些都需要運用新的研究方法, 進(jìn)行相應的理論研究、總結與創(chuàng )新。在理論上, 研究方法單一嚴重影響研究成果的質(zhì)量, 造成很多研究成果千篇一律、沒(méi)有創(chuàng )新, 對實(shí)踐問(wèn)題的解決也缺乏借鑒意義。

由前述關(guān)于研究的一般狀況的統計和相關(guān)研究的引述可見(jiàn), 既有研究關(guān)注的主要是生活垃圾的處理和分類(lèi)收集兩大環(huán)節, 而對源頭減量、中間收運、管理體制、收費制度等的研究還有所不足, 這不僅體現在研究成果的數量方面, 更體現在研究成果的質(zhì)量方面。例如, 從總體上看, 當前學(xué)界對源頭減量的研究主要是從政策制定、意識提高等方面進(jìn)行的分析, 還缺乏具體深入的研究。在對中間管理環(huán)節的研究上, 對于生活垃圾分類(lèi)收集和再生資源回收如何有效銜接, 如何發(fā)揮再生資源回收企業(yè)、拾荒者等主體的積極作用等問(wèn)題, 學(xué)界的關(guān)注還很不夠。在末端處理階段, 近年來(lái)很多學(xué)者注意到了生活垃圾焚燒廠(chǎng)等處理設施選址和建設引起的鄰避沖突問(wèn)題, 但只是著(zhù)眼于如何一般性地預防、處置。在“整體性管理問(wèn)題”的研究中, 關(guān)于如何建立適合國情的城市生活垃圾管理體制和收費制度, 如何加強對生活垃圾管理過(guò)程的有效監管等問(wèn)題, 都值得更加關(guān)注。應該看到, 城市生活垃圾管理是一個(gè)各環(huán)節密切相關(guān)的系統工程, 分類(lèi)收集和垃圾處理中的一些問(wèn)題往往是源頭減量、中間運收, 以及管理體制、收費制度等“整體性管理問(wèn)題”導致的。因此, 如果不能夠較好地解決源頭減量、中間運收、管理體制、收費制度中存在的問(wèn)題, 也就不能夠較為徹底地解決分類(lèi)收集和垃圾處理中的問(wèn)題。此外, 城市生活垃圾管理還涉及到政府責任履行、公眾相關(guān)知識教育、生活習慣養成、社會(huì )文明培育等更深層次的問(wèn)題, 然而, 相對于國外學(xué)界的研究而言, 國內學(xué)界對這些主題還普遍缺乏深入細致的研究?？梢哉f(shuō), 正是對上述管理環(huán)節和主題的理論關(guān)注度不夠在很大程度上制約了這項研究的深入進(jìn)行。

本文認為, 應從以下五個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)城市生活垃圾管理研究:

這是在研究著(zhù)眼點(diǎn)方面的建議。中國的城市生活垃圾管理有其特殊的國情, 現實(shí)中現代化城市生活垃圾管理模式的構建又處于迅速發(fā)展之中, 因此這項研究應特別注意貼近實(shí)踐的發(fā)展。第一, 應貼近“特殊國情”的實(shí)踐。這里的所謂“特殊國情”, 并不是強調中國區別于其他國家的“獨特性”, 而是指在遵循城市生活垃圾管理普遍規律前提下的一些局部性、階段性的特點(diǎn)。例如, 由于傳統上形成的廢品回收模式的存在以及現代化城市生活垃圾管理模式還沒(méi)有建立起來(lái), 導致現實(shí)中存在著(zhù)“再生資源回收利用”和“生活垃圾分類(lèi)收集”兩套管理體制同時(shí)運行而又銜接不夠的問(wèn)題;在傳統的廢品回收模式下, 居民具有出售生活垃圾賣(mài)錢(qián)的習慣, 拾荒者也有撿拾和收購垃圾的傳統, 這些因素都影響著(zhù)生活垃圾收費制度的實(shí)施;由于公眾缺乏生活垃圾管理意識, 導致生活垃圾源頭分類(lèi)難以有效推開(kāi), 等等。如果不貼近這些生活垃圾管理的“特殊國情”, 只是一味地強調借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗的話(huà), 勢必難以認清中國城市生活垃圾管理的現實(shí)。第二, 應及時(shí)關(guān)注并跟上中國現代化城市生活垃圾管理實(shí)踐的迅速發(fā)展。應該看到, 近年來(lái)中國在現代化城市生活垃圾管理模式構建上正在經(jīng)歷著(zhù)迅速發(fā)展。例如, 在生活垃圾管理體制改革方面, 國家《“十三五”規劃 (2016—2020年) 》提出要“健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò ), 加強生活垃圾分類(lèi)回收與再生資源回收的銜接”。在生活垃圾分類(lèi)方面, 2016年6月國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布的《垃圾強制分類(lèi)制度方案 (征求意見(jiàn)稿) 》提出“到2020年底, 重點(diǎn)城市生活垃圾得到有效分類(lèi), 實(shí)施生活垃圾強制分類(lèi)的重點(diǎn)城市, 生活垃圾分類(lèi)收集覆蓋率達到90%以上, 生活垃圾回收利用率達到35%以上”。在城市生活垃圾管理的各個(gè)環(huán)節中, 有些城市關(guān)于生活垃圾的源頭分類(lèi)也進(jìn)行了一些可貴的探索, 有些城市也在積極實(shí)驗生活垃圾處理設施建設的PPP模式, 等等。作為一項與實(shí)踐結合緊密的研究, 應該高度關(guān)注并及時(shí)跟上這些實(shí)踐的發(fā)展。

這是在研究視角和理論基礎方面的建議。如前所述, 城市生活垃圾管理既是一個(gè)技術(shù)、環(huán)境、規制問(wèn)題, 更是一個(gè)公共治理問(wèn)題, 尤其是在中國加速城市化和現代化生活垃圾管理模式構建的過(guò)程中, 生活垃圾管理的“公共性質(zhì)”更加突出。因此, 進(jìn)一步推進(jìn)這項研究的一個(gè)重要方面, 應是更為重視基于公共治理視角的研究。公共治理理論是伴隨著(zhù)西方福利國家出現的管理危機、市場(chǎng)與等級制的調解機制危機, 以及公民社會(huì )的不斷發(fā)育和眾多社會(huì )組織集團的迅速成長(cháng)而出現的一種新型的公共管理理論 (丁煌, 2011) 。這一理論自20世紀90年代興起以來(lái), 迅速成為社會(huì )科學(xué)領(lǐng)域的基礎性理論之一。經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展, 公共治理的內涵不斷豐富, 被廣泛應用于公共事務(wù)的研究中。所謂公共治理, 就是政府、市場(chǎng)、社會(huì )組織以及公眾等多元主體, 通過(guò)合作、協(xié)商而不是命令、規制, 來(lái)凝聚公共意志、管理公共事務(wù)、實(shí)現公共利益。近年來(lái), 中國城市生活垃圾管理中政府作為單一治理主體的弊端日益顯現, 成為制約城市生活垃圾管理水平提升的重要因素。而從城市生活垃圾管理較為先進(jìn)的國家的經(jīng)驗看, 引入公眾、企業(yè)、社會(huì )組織等主體共同進(jìn)行城市生活垃圾管理, 是現代城市生活垃圾管理模式的普遍做法。此外, 從中國的經(jīng)驗看, 部分私人企業(yè)、拾荒者等主體實(shí)際上也參與生活類(lèi)再生資源的回收利用。特別是隨著(zhù)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn), 以及政府購買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)等方式的應用, 企業(yè)在城市生活垃圾管理領(lǐng)域中發(fā)揮著(zhù)越來(lái)越重要的作用。因此, 中國的城市生活垃圾管理問(wèn)題已經(jīng)不僅僅是政府單方面就能管理好的問(wèn)題, 而成為需要政府、市場(chǎng)、社會(huì )等多元利益相關(guān)主體共同參與治理的問(wèn)題。在這樣的情況下, 就需要政府拋棄傳統的單一主體管理模式, 通過(guò)合作與協(xié)商, 建立一種政府、企業(yè)、社會(huì )組織及公眾等多元主體共同參與的治理模式。在這一模式中, 應結合中國的具體國情, 既保障政府在城市生活垃圾管理中的主導地位, 又加強政府與其他主體的回應與協(xié)作。在此背景下, 將公共治理理論運用到中國城市生活垃圾管理的研究中無(wú)疑具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

這是研究方法方面的建議, 即應在傳統研究方法基礎上, 重視運用實(shí)證研究、案例研究、比較研究等社會(huì )科學(xué)的多種方法進(jìn)行城市生活垃圾管理研究。首先, 增加對城市生活垃圾管理的實(shí)證研究。城市生活垃圾管理作為一個(gè)與實(shí)踐緊密聯(lián)系的研究領(lǐng)域, 迫切需要增加兩個(gè)方面的實(shí)證研究。一個(gè)是垃圾分類(lèi)問(wèn)題的實(shí)證研究。2000年以來(lái)在一些城市進(jìn)行的生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)之所以未能成功, 其原因也許更多的是在居民分類(lèi)意識和行為上, 學(xué)者需要著(zhù)重于對城市居民的生活垃圾分類(lèi)意識和行為進(jìn)行實(shí)驗觀(guān)察以及對相應居民進(jìn)行問(wèn)卷調查和訪(fǎng)談等方面的研究。另一個(gè)是鄰避抗爭問(wèn)題的實(shí)證研究。由垃圾設施建設引起的鄰避抗爭頻發(fā)不斷, 學(xué)者需要對這些鄰避事件進(jìn)行實(shí)際調研, 對鄰避居民進(jìn)行訪(fǎng)談等, 深入了解事件背后的社會(huì )因素, 從而獲取第一手資料。其次, 加強對城市生活垃圾管理的案例研究?，F有研究大多是以某一典型城市為案例進(jìn)行的個(gè)案研究, 未來(lái)研究要在此基礎上加強多案例研究, 如就北京市、上海市、廣州市等特大城市的源頭分類(lèi)實(shí)踐進(jìn)行多案例研究;同時(shí)還要加強對城市生活垃圾管理中一些成功模式的案例分析, 如南京“堯化模式”4、綠色銀行賬戶(hù)模式等。后, 對城市生活垃圾管理進(jìn)行比較研究。有些學(xué)者對中國與外國的城市生活垃圾管理活動(dòng)進(jìn)行了橫向比較, 以借鑒國外的管理經(jīng)驗。后續研究需要加強對國內不同城市在城市生活垃圾管理方面 (如垃圾分類(lèi)、回收體系等) 的橫向比較研究, 特別是需要加強縱向比較研究, 例如對中國不同歷史時(shí)期的城市生活垃圾管理政策進(jìn)行比較, 明確政策的演變過(guò)程和未來(lái)走向;對某一個(gè)城市不同時(shí)期的管理方式進(jìn)行比較, 總結經(jīng)驗和教訓, 為未來(lái)的方式選擇提供指導, 等等。

這是關(guān)于現階段研究?jì)热莸慕ㄗh之一。在城市生活垃圾管理系統整體研究的基礎上, 要將這個(gè)系統進(jìn)行分解, 對每個(gè)具體環(huán)節進(jìn)行拓展和深化, 以求得整個(gè)管理系統優(yōu)化的總體目標。首先, 源頭產(chǎn)生階段應該是研究重點(diǎn)之一。只有搞好源頭減量和分類(lèi), 中間收運和末端處理才會(huì )起到事半功倍的效果。因此, 在這一階段要加強對公眾節約資源的宣傳和教育研究, 生產(chǎn)商包裝物減量使用的制度研究, 生活垃圾源頭分類(lèi)的自律機制和制度約束機制研究, 以及垃圾分類(lèi)回收的制度機制研究。其次, 在中間收運階段, 應加強對垃圾拾荒者、廢品回收商等“體制外”的生活垃圾管理群體的深入研究, 包括體制外主體在城市生活垃圾管理中的角色定位以及政府對其進(jìn)行規范性引導和監管等方面。同時(shí), 還要深化對以社會(huì )力量為主的再生資源回收體系的研究, 以及生活垃圾分類(lèi)收集與再生資源回收利用的有效銜接研究。再次, 末端處理階段要著(zhù)重關(guān)注垃圾處理引起的社會(huì )問(wèn)題。面對日益頻發(fā)的由垃圾焚燒廠(chǎng)等處理設施建設引起的鄰避沖突問(wèn)題, 學(xué)界應該研究如何處理好城市生活垃圾管理與環(huán)境糾紛的關(guān)系問(wèn)題, 例如:基于城市生活垃圾管理的視角求解垃圾焚燒類(lèi)鄰避群體性事件的預防問(wèn)題研究;在反焚燒成為一種常態(tài)時(shí), 如何把公眾納入垃圾處理設施建設中使PPP模式從“雙贏(yíng)”轉為“多贏(yíng)”的研究;通過(guò)對生活垃圾焚燒廠(chǎng)的可行性和必要性論證來(lái)估算相關(guān)的社會(huì )成本, 以推進(jìn)相關(guān)項目的有序實(shí)施的研究;等等。后, 在整體性管理問(wèn)題上, 加強基于居民傳統垃圾分類(lèi)習慣、體制外主體回收利用體系等的研究, 無(wú)疑將有利于建構中國特色的城市生活垃圾管理體制和適合當前中國國情的垃圾收費制度。

這是另一個(gè)關(guān)于研究?jì)热莸慕ㄗh?？傮w而言, 中國的城市生活垃圾管理正面臨著(zhù)一個(gè)從傳統的廢物回收利用模式向現代化生活垃圾管理模式的轉型。而根據先進(jìn)國家和地區的經(jīng)驗, 在這樣一個(gè)時(shí)期, 政府在現代城市生活垃圾管理模式建構過(guò)程中無(wú)疑發(fā)揮著(zhù)主導性作用, 肩負著(zhù)極其重要的責任。換句話(huà)說(shuō), 沒(méi)有政府相關(guān)責任的履行和作用的發(fā)揮, 就不可能建立起現代化城市生活垃圾管理模式?；诖? 本文認為, 當前應特別加強政府在現代城市生活垃圾管理模式建構中下述四方面責任的研究:第一, 領(lǐng)導責任。領(lǐng)導的核心是帶領(lǐng)并引導特定對象朝一定方向前進(jìn)。對于城市生活垃圾管理而言, 就是政府制定出相應的規則和規劃, 引導相關(guān)主體參與城市生活垃圾管理模式轉型。在這一方向性的引導過(guò)程中, 中央政府的相關(guān)主管部門(mén)應發(fā)揮主要作用。第二, 組織責任。這里的“組織”指的是管理的一種職能, 是相關(guān)主體有目的、有系統地集合起來(lái), 采取行動(dòng)以實(shí)現特定的目標。在中國現代城市生活垃圾管理模式構建過(guò)程中, 地方政府, 特別是各城市政府, 肩負著(zhù)重要的組織責任。例如, 城市政府應根據中央相關(guān)的規則和規劃, 理順生活垃圾管理有關(guān)的政府部門(mén)之間的職責關(guān)系, 調動(dòng)相關(guān)的企業(yè)、社會(huì )組織、公眾等主體的積極性, 共同做好本區域的城市生活垃圾管理工作。第三, 監管責任。這里的“監管”指的是政府對其他參與主體進(jìn)行監督管理以保障城市生活垃圾管理的有序進(jìn)行。針對實(shí)踐中暴露出的諸如生活垃圾不分類(lèi)、地溝油、污染物排放超標等問(wèn)題, 學(xué)界急需加強政府如何履行相關(guān)監管職責研究;同時(shí)監管作為一個(gè)全過(guò)程的問(wèn)題, 需要保持從源頭到末端的系統性和連續性, 因此要增加如何利用政府的合法性權威以構建全鏈條的監管體系的研究。第四, 教育責任。這里的“教育”泛指有目的地影響人的身心發(fā)展的社會(huì )實(shí)踐活動(dòng)?，F代城市生活垃圾管理離不開(kāi)社會(huì )公眾的廣泛參與, 而在現代城市生活垃圾管理模式構建過(guò)程中, 特別需要政府加強輿論宣傳和專(zhuān)門(mén)知識的培訓等“教育”活動(dòng), 以培養公眾的生活垃圾管理意識和技能。在履行政府責任的問(wèn)題上, 研究者應注意, 一方面應看到, 中國政府總體而言是“強政府”5, 各級政府具有較強的領(lǐng)導、組織和教育能力。另一方面, 也應厘清政府與其他主體的責任邊界, 既要讓政府履行其應有的職責, 又要讓企業(yè)、社會(huì )組織、公眾等主體發(fā)揮其應有的作用。

總之, 中國城市生活垃圾管理問(wèn)題已經(jīng)到了十分嚴峻的地步, 構建現代化城市生活垃圾管理模式的任務(wù)十分艱巨。這為學(xué)界的相關(guān)研究提出了十分重要的課題, 亟需對這一課題進(jìn)行高度關(guān)注并進(jìn)行深入研究。在研究中應貼近相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展, 秉持公共治理的視角和理論基礎, 重視實(shí)證研究、案例研究和比較研究, 加強現代化城市生活垃圾管理過(guò)程和相應的政府責任研究, 以形成并構建起現代化、本土化的城市生活垃圾管理理論。